区国土资源分局    张刻铭

新《行政诉讼法》倒逼行政机关更加注重依法行政，为此，行政机关可借助购买外部法律服务来推动自身的依法行政工作。本文通过分析传统政府购买法律服务模式存在的不足之处，结合分析区国土分局创新政府购买法律服务模式的探索实践，以期为行政部门购买法律服务提供参考。自运行该创新购买法律服务模式以来，效果特别显著，我局的行政诉讼胜率从几年前的50%多，到近三年胜诉率高达96.5%，特别是2014、2015年共应诉行政案件86起，无一败诉，胜诉率100%。

一、政府购买法律服务的传统模式不足之处

较长时期内，政府购买法律服务的主要方式就是聘请法律顾问，代理行政复议或行政诉讼。这种传统模式，存在以下不足之处：一是融合度不够，服务质量不高。律师代理过程中常限于“经验主义”，用民事诉讼的思维习惯思考案件，造成行政应诉切入点的偏差或使得案件偏离正确方向。加上时间精力的影响，传统模式中的法律顾问所扮演的仅是在必要时事后补救，呈现为一种后置化顾问方式，工作联系程度不高，服务质量不高。二是服务单一，深度明显不够。除具体案件代理外，行政机关还有其他较为强烈的法律服务需求。比如规范性文件的审查、具体行政行为作出之前的合法性审查、涉访或举报案件的研讨等。需要法律专业人士站在法律的角度进行审查提出意见，而在以往的法律服务过程中只有少量处理，未能进行系统有效的整合运作。三是费用不高，影响积极性。正因为以上原因，造成行政机关工作人员认为法律顾问可有可无，有时签订顾问合同，主要还是为了应付考核，因此给的顾问费和代理费也就相对偏低，这也影响了律师的积极性，自然也就得不到高质量的服务。

二、创新政府购买法律服务模式的探索与实践

国土资源管理领域涉及群众切身利益，社会关注度高，多年来涉土信访居高不下。新《行政诉讼法》实施后，大量的涉土信访开始向诉讼复议转移，在实施的第一年，诉讼案件就从往年的几件，猛然上升到50多件，近几年一直保持在每年2 、30件。鉴于靠自身的力量去解决问题力不从心，但是以前的服务模式，靠单个律师单打独斗也很难应付，倒逼我们探索实践新模式。一是选对专业团队。面对我区律师界行政诉讼专业人才稀缺，外地律师远水解不了近渴的现实，我局制定了一个区内寻找标准：一要小有名气，以保证具有一定的应诉经验；二要年富力强，以保证有探索学习的激情和干劲；三要团队化服务，以解决单兵作战精力不到位的问题；四要目光长远，不计较短期得失，保证不因短期费用问题影响工作积极性。通过向司法部门及其他政府部门多方了解，最终确定选择了一个由四人组成的法律服务团队。二是加快融入速度。我局从机关内部挑选了一名有法律专业背景，又有国土资源管理工作经验的工作人员作为联络员协调衔接服务团队与内部各科室之间合作，并借助行政权力规范化清理的契机，让我们的法律顾问对国土资源系统的法律法规有了一个全面的了解，加快了融合速度，该团队现已充分融入我局。三是细化服务步骤。为改变传统服务模式蜻蜓点水，过于肤浅的局面，我们就代理诉讼及行政复议制定了详细步骤：一要明确证据收集方向，在接到案件的第一时间，应当明确收集方向，也就是按照法律规定涉案具体行政行为应当具备哪些材料；二要提出完善建议，针对具体行政行为存在的瑕疵提出完善建议，分析胜诉概率；三要做细诉前准备，除了举证，提交答辩状之外，对庭审中可能会出现的反驳意见想好对策，并对开庭负责人做好解释汇报，做到心里有底。四是尝试非诉领域的合作。我局开始尝试在规范具体行政行为的操作流程，涉法信访案件的处理，疑难案件的探讨都进行充分的合作，取得了一定的效果，比如涉及继承的不动产登记流程、《继承法》的培训，法律顾问团队全程参与。

三、巩固政府购买法律服务新模式成果延伸合作领域

经过几年的合作，我局机关干部职工对法律顾问的认识有了明显的转变，法律意识有了明显的提升。同时在案件增多的情况下，胜诉率不降反升。我局打算在以下几个领域推进：一是给领导重大决策提供法律意见。我局班子成员基本非法律专业出身，加上本系统法律法规众多，在决策时难免顾此失彼，如果在此之前有专业人士提供合法性建议，可以大大降低决策风险。二是参与民事合同的审查。行政机关除了正常的行政事务，还有很多民事关系，比如购买服务合同、编外人事代理合同、技术服务合同等等，有了法律顾问的参与，能避免很多合同纠纷或参与纠纷调解。三是参与规范性文件合法性审查。区政府要求所有规范性文件要报法制办备案，法律顾问参与合法性审查既能解决行政机关人手不足问题，又能确保规范性文件能通过法制办备案。

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